Skipulagsþáttur

Mynd | Jessica Auer

Athugasemdir / mótmæli við frummatsskýrslu vegna 10.000 tonna framleiðslu á laxi í Seyðisfirði, dags. 2. nóvember 2020.

Friðbjörn E. Garðarsson lögmaður

Til AX lögmannsþjónustu hefur leitað [...], kt. [...] og falið að koma á framfæri athugasemdum og mótmælum við frummatsskýrslu Fiskeldis Austfjarða hf. (hér eftir FA) vegna 10.000 tonna framleiðslu á laxi í Seyðisfirði, dags. 2. nóvember 2020.

Frummatsskýrsla lýtur að fyrirhuguðu 10.000 tonna framleiðslu á laxi í sjókvíaeldi. Rekstrarleyfi slíkrar starfsemi er háð því að starfsemin samræmist skipulagi á svæðinu sem um er að ræða,  sbr. 3. tl. 10. gr. laga um fiskeldi, nr. 71/2008. Umbj. okkar telur rétt að gæta að þessum sjónarmiðum þegar á frumstigum málsins, enda skipulagsmál eitt þeirra atriða sem gerð er grein fyrir í frummatsskýrslu. Í kafla 2.5.2 hennar, um skipulagsmál og skipulagsáætlanir, segir meðal annars:

Þann 12. júní 2018 samþykkti Alþingi ný lög nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða, en tilgangur laganna er að skapa ramma um strandsvæðaskipulag hér við land. Strandsvæðaskipulag er skipulagsáætlun fyrir tiltekið strandsvæði þar sem fram koma markmið og ákvarðanir um framtíðarnýtingu hvers svæðis og hvers konar framkvæmdir falla að nýtingu svæðisins. Fiskeldi í sjó mun falla undir þessi lög. Taka skal fram að samkvæmt framkomnu nefndaráliti samgöngu- og umhverfisnefndar Alþingis frá 7. júní 2018 þá mun frumvarpið ekki hafa afturvirk áhrif og munu þau

ekki hafa áhrif á mál sem þegar eru í ferli hjá viðeigandi stofnunum. Þetta á t.d. við um mál sem eru í mati á umhverfisáhrifum og hvar samþykkt tillaga að matsáætlun liggur fyrir. Fyrirhugað sjókvíaeldi Fiskeldis Austfjarða í Seyðisfirði mun því ekki falla undir gildissviðið laganna skv. þessu. Samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 takmarkast aðalskipulag sveitarfélaga við línu sem liggur 115 metra utan við stórstraumsfjöruborð (netlög).

Í skýrslunni er síðan vísað til þess að skipulagsvald taki að jafnaði ekki til fiskeldis. Sú tilgáta skýrsluhöfundar er frumleg, en ekki rökstudd.

Sveitarfélagið Múlaþing hefur skilað umsögn vegna frummatsskýrslunnar. Umbj. okkar tekur undir þær athugasemdir sem þar koma fram, m.a. þá sem lýtur að framangreindu, en sveitarfélagið galt varhug við því, að litið yrði svo á að gerð haf- og strandsvæðaskipulags á svæðinu myndi ekki hafa áhrif á áform um eldi í firðinum.

Varðandi þetta er á það bent að í 1. mgr. 8. gr. laga um skipulag haf- og strandsvæða, nr. 88/2018, er vísað til þess að leyfi fyrir framkvæmdum eða annarri starfsemi skuli samræmast gildandi strandsvæðisskipulagi, sé það fyrir hendi. Lögin tóku gildi fyrir tæpu ári síðan, eða 31. desember 2019. Texti laganna er því ekki orðaður með þeim hætti að lögin gildi ekki um framkvæmdirnar sem fyrirhugaðar eru. 

Burtséð frá framangreindu skal á það bent að í 5. tl. 18. gr., um breytingar á öðrum lögum, er tekið fram að ef umsókn um leyfi varði strandsvæði skv. lögum nr. 88/2018, þar sem tillaga að strandsvæðisskipulagi hefur verið auglýst þegar umsókn er lögð fram, sé leyfisveitendum heimilt að fresta afgreiðslu á leyfisumsókn þar til strandsvæðisskipulag hefur tekið gildi fyrir viðkomandi svæði. Frestunin skuli þó ekki vera lengri en sjö mánuðir nema sérstakar ástæður mæli með því. Af þessu og tilvísunum til mála sem þegar eru í umhverfismati skv. samþykktri tillögu að matsáætlun, sbr. nefndarálit umhverfis- og samgöngunefndar kann að mega draga þá álytkun að lög nr. 88/2018 gildi ekki vegna umsóknar FA. Sé sá skýringarkostur hins vegar valinn leiðir það ekki til þess að sveitarfélagið fari ekki með skipulagsvald eða að slíku valdi sé ekki til að dreifa. Það er enda ljóst að í nefndarálitinu sem frummatsskýrsla fjallar um er sérstaklega vísað til þess að umsóknir sem fram koma fyrir gildistöku laganna fari skv. gildandi lögum. Af þessu leiðir að ef litið verður svo á að lög nr. 88/2018 gildi ekki þá fer allt að einu um skipulagsvald skv. þeim reglum sem áður giltu. Þar skiptir tvennt máli. 

Í fyrsta lagi að sveitarfélagið hefur óskorað skipulagsvald innan netlaga, en framkvæmdirnar munu óhjákvæmilega taka að nokkru leyti til svæðis sem innan þeirra marka fellur. Vísast þar til þess að kvíarnar eru í reynd innan netlaga, séu þau rétt dregin, auk þess sem útfarar og akkeri lenda augljóslega innan netlaga. 

Í öðru lagi verður ekki með neinu móti dregin sú ályktun að þar sem lögum nr. 88/2018 sleppir, gildi ekki skipulagsvald sveitarfélagsins þegar um er að ræða svæði sem fellur innan marka Seyðisfjarðarhafnar. Í því sambandi vísast bæði til hafnalaga nr. 61/2003 og hafnarreglugerðar fyrir Seyðisfjarðarhöfn, nr. 275/2006. 

Til frekari skýringar er kveðið á um það í hafnalögum, nr. 61/2003, að sett skuli reglugerð þar sem m.a. séu ákvæði um stærð og takmörk hafnarsvæðis á sjó og landi, sbr. 1. tl. 1. mgr. 4. gr. laganna. Sett var hafnarreglugerð fyrir Seyðisfjarðarhöfn, nr. 275/2006 og í samræmi við áskilnað um afmörkum hafnarinnar er í 1. gr. reglugerðarinnar hafnarsvæðið skilgreint svo að það nær yfir mest allan Seyðisfjörð og skiptist í ytri og innri höfn. Ytri mörk hafnarinnar eru vestan línu sem dregin er frá Sléttanesi í Skálanes. Fyrirhugað kvíaeldi í Seyðisfirði fellur allt innan þessa hafnarsvæðis.

Skipulagsvald sveitarfélagsins er sem fyrr segir óskorað innan netlaga. Ákvæði hafnalaga nr. 61/2003, hafnarreglugerðar fyrir Seyðisfjarðarnhöfn, nr. 275/2006 og reglugerðar um hafnamál, nr. 326/2004, víkja ekki frá því þegar komið er utan netlaga, en innan hafnarsvæðisins í Seyðisfjarðarhöfn. Til marks um það segir í 4. mgr. 3. gr. hafnarreglugerðar fyrir Seyðisfjarðarhöfn að byggingamál á hafnarsvæðinu skuli hljóta umfjöllun hafnarstjórnar áður en þau eru lögð fyrir sveitarstjórn. Er þannig beinlínis gengið út frá skipulagsvaldi sveitarfélagsins. II. kafli hafnalaganna ber yfirskriftina skipulag hafnarsvæða og hafnarmannvirki. Þar kemur fram að skipulag hafnarsvæðis skuli miðast við þarfir hafnar, sbr. 1. mgr. 5. gr. hafnalaganna. Hafnarstjórn geri tillögu um skipulag hafnarsvæðis til skipulagsnefndar eða sveitarstjórnar að höfðu samráði við Vegagerðina. Rétt eins og í reglugerðinni bendir þetta til þess að skipulagsvaldið á hafnarsvæðinu sé í höndum sveitarfélagsins og gildir þar einu hvort innan eða utan netlaga er. Sama niðurstaða leiðir svo af 4. gr. reglugerðar um hafnamál, nr. 326/2004, þar sem fram kemur að skipulag hafnarsvæða fari eftir ákvæðum 5. gr. hafnalaganna og ákvæðum skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997.

Með vísan til þess sem að framan greinir er ljóst að jafnvel þótt lög um skipulag haf- og strandsvæða taki ekki til málsins þá er allt að einu ljóst að allt svæðið sem fyrirhugað eldissvæði tekur til og er innan hafnarsvæði Seyðisfjarðarhafnar, lýtur skipulagsvaldi sveitarfélagsins.

Þrátt fyrir það sem að framan greinir er síður en svo augljóst að lög um skipulag haf- og strandsvæða, nr. 88/2018, skuli ekki gilda um þær framkvæmdir sem um ræðir. Vísast þar til þess að ef litið verður svo á að þau gildi ekki þá byggir það ugglaust á þeirri forsendu að málið sé þegar í ferli skv. samþykktri tillögu að matsáætlun. 

Í því sambandi verður að hafa í huga að upphafleg gögn FA vegna fiskeldis í Seyðisfirði miðuðust við allt annað en það sem frummatsskýrsla lýtur að. Í upphaflegri matsáætlun var þannig gert ráð fyrir tveimur eldissvæðum, en ekki fjórum. Það var ekki fyrr en 15. janúar 2019 sem óskað var eftir að svæðið í Sörlastaðavík yrði stækkað og nýtt eldissvæði yrði staðsett í Selstaðavík þannig að eldissvæðum yrði fjölgað um eitt. Þótt Skipulagsstofnun hafi samþykkt breytingarnar voru þær dregnar til baka af FA á síðari stigum. Ekki verður séð að fjallað hafi verið um mögulegt eldi í Skálanesbót. Verður raunar ekki séð að endanleg matsáætlun rúmi þau eldissvæði sem frummatsskýrsla tekur nú til í Selstaðavík og Skálanesbót og er skýrslan í öllu falli í verulegri andstöðu við endanlega matsáætlun eins og hún birtist á vef Skipulagsstofnunar. Slíkt kemur nokkuð spánskt fyrir sjónir í ljósi þess að matsáætlun er einmitt áætlun framkvæmdaraðila byggð á tillögu hans um á hvaða þætti framkvæmdarinnar og umhverfis leggja skuli áherslu á í frummatsskýrslu og um kynningu og samráð við gerð frummatsskýrslu, sbr. h- lið 1. mgr. 3. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Í 9. gr. laganna segir jafnframt að gerð og efni frummatsskýrslu skuli vera í samræmi við matsáætlun, sbr. 8. gr. laganna. 

Með vísan til þess sem að framan greinir verður ekki séð að FA geti skýlt sér bak við það að mál félagsins hafi verið komið í fastmótað ferli þannig að lög um skipulag haf- og strandsvæða, nr. 88/2018, gildi ekki um fyrirhugaðar framkvæmdir. Það fær enda ekki staðist að unnt sé að leggja fram tillögur af allt öðru umfangi og sniði en gera síðan svo verulegar breytingar að í engu samræmi er við upphafleg áform.

Í ljósi þeirra annmarka sem að framan greinir verður jafnframt ekki annað séð en að umhverfismat það sem FA hafði frumkvæði að, ónýtist. 

Með vísan til þess sem að framan greinir ítrekar umbj. okkar andmæli sín við fyrirliggjandi frummatsskýrslu og mótmælir fyrirhuguðum framkvæmdum FA skv. skýrslunni sem eru andstæð matsáætlun og gildandi skipulagi sveitarfélagsins. Þá er áréttað að eftir atvikum fellur málið undir ákvæði laga um skipulag haf- og strandsvæða, nr. 88/2018. Í öllu falli er ljóst að fyrirhugað laxeldi er innan hafnarsvæðis Seyðisfjarðarhafnar, sem lýtur skipulagsvaldi sveitarfélagsins, en er ekki í einskis manns landi þar sem stjórnleysi ríkir eins og ráða má af ályktunum í frummatsskýrslu.  

Áskilinn er réttur til að koma á framfæri frekari mótmælum, gerist þess þörf.

Kópavogi, 22. desember 2020